Valtio hankki asianajopalveluita lähes kolmella miljoonalla eurolla vuonna 2016

Valtio on iso asiakas konsulteille. Tämä käy ilmi, kun tutkii tutkihankintoja-sivuston aineistoja. Kävin läpi valtion ostolaskuja vuodelta 2016 ja sain huomata että esimerkiksi erilaisista asianajopalveluista valtio maksoi useille eri toimijoille 2,9 miljoonaa euroa yhden vuoden aikana.

Suurimpana joukossa olivat asianajotoimistot, mutta myös erilaisille lakiasiain- ja vastaaville toimistoille maksettiin juridisesta avusta.

Eniten valtio maksoi asianajotoimisto Castren & Snellman Oy:lle, yhteensä noin 411000 euroa. Toiseksi eniten laskutti Borenius Asianajotoimisto (408.000 euroa) ja kolmanneksi eniten asianajotoimisto Bird & Bird Oy (286000 euroa). Top 10 laskuttajat näyttävät tältä:

Aa-tstot

Varsin tavanomaista on, että kaksi Suomen suurimmista asianajotoimistoista keikkuu listan kärjessä. Molemmat ovat “täyden palvelun taloja” jonka vuoksi on tyypillistä, että niiltä ostetaan juridisia palveluja laajasti. Silmiinpistävää on kuitenkin se, että tästä kymmenen parhaan joukosta puuttuvat kaksi “jättiä” eli Hannes Snellman (17., 33500 euroa) ja Roschier (16., 38500 euroa) . Suuriin toimistoihin luettava Krogerus on myöskin “vasta” listan 13. sijalla (58800 euroa). Syitä näihin puutteisiin voi vain arvella: voi olla, että esimerkiksi Roschier ja Hannes Snellman ovat vain strategisesti päättäneet keskittyä yrityspuolen asiakkaisiin tai sitten toimistot ovat jääneet tarjouskilpailuissa ulkopuolelle.

Laskutuksen perusteella ei voida päätellä ollenkaan sitä, mihin asioihin ministeriöt ja muut virastot ovat juridisia palveluja ostaneet. Pelkästään toimistojen nimien perusteella on vaikea arvata myöskään painotuksia, vaikka jotkut toimistot selvästi profiloituvat tietyn alan juridiikkaan.

 

Yhteenlaskettu summa perustuu siis ostolaskuihin, jotka ovat saatavilla avoindata.fi -sivustolla ja johon siis tuo tutkihankintoja -sivustokin perustuu. Tiedot on pyritty tarkistamaan ristiin tutkihankintoja -sivuston kanssa. Silti järjestelmä ei ole aukoton ja on mahdollista, että joukosta puuttuu laskuja. Kaikki käytetyt tiedot ovat täysin julkisia ja kaikkien saatavissa.

Oikeusministeriö suurin hankkija

Hankintayksiköiden näkökulmasta eniten asianajopalveluja käytti oikeusministeriö. Tämä on varsin loogista: ministeriö kun vastaa ehkä kaikkein “juridisimmista” lainvalmistelusta. Oletettavaa on että ainakin osa 880000 eurosta käytettiin erilaisiin asiantuntijaselvityksiin. Seuraavaksi eniten käytti Tulli (330000 euroa) ja Liikennevirasto (289000 euroa).

hNKINT

Oikeusministeriön hankinnat jakautuvat kolmen suuren laskuttajan kesken: Bird & Bird (202000 euroa), Borenius (216000 euroa) sekä Asianajotoimisto Fagerholm-Mård (125000 euroa). Tullia laskutti eniten Castren & Snellman (311000 euroa). Liikennevirasto oli iso asiakas Procope & Hornborgille (146000 euroa) ja HPP Asianajotoimistolle (96000 euroa).

On silti mielenkiintoista, että valtio käyttää näinkin paljon rahaa ulkopuolisten juristien käyttämiseen, koska sillä on myös aika liuta juristeja omasta takaa. Esimerkiksi yritysmaailmaan verratessa käytetty summa on asianajobudjettina kuitenkin varsin vaatimaton, jos valtiota vertaisi esimerkiksi yli 30 miljardin liikevaihtoa pyörittäviin yrityksiin.

Ostolaskujen perusteella ei pysty hahmottamaan, onko taustalla kilpailutus vai ei. Todennäköistä on, että jonkinlainen kilpailutus on tehty. Joukossa on myös kummallisuuksia, esimerkiksi erään toimiston samalle päivälle kirjatut neljä laskua, jotka jokainen erillisenä alittavat euromääräisen kynnysarvon (30000 euroa), mutta kokonaisuutena ylittävät sen roimasti. Tämä voi olla sattumaakin, eikä aineistosta voi varmistaa, mitä “laskukirjauspäivällä” tarkoitetaan. Kysymys voi olla joko maksupäivästä tai laskun päiväyksestä. Siksi on vaikeaa päätellä, onko hankintayksikkö pyrkinyt välttelemään hankintalain soveltamista kuten liikenne- ja viestintäministeriö viime vuonna.

Oikeuttaako tietosuoja-asetus hankintasopimuksen muutokseen?

Tietosuoja-asetuksen voimaantulo toukokuussa 2018 näyttää tulevan yllätyksenä monelle – varsinkin hankintayksiköille eli kunnille ja valtion virastoille. En halua missään tapauksessa vähätellä esimerkiksi  Julkisen hallinnon digitaalisen turvallisuuden johtoryhmän eli VAHTI:n tekemää hyvää tietoisuustyötä, mutta tosiasia on, että asetus tulee liian nopeasti. Esimerkiksi hankintojen ilmoituspalvelu Hilmassa on tällä hetkellä käynnissä vain yksi tarjouspyyntö jossa hankintayksikkö pyytää kartoitusta tietosuoja-asetuksen vaikutuksista.

Hannes Snellmanin senior counsel Outi Jousi katsoo Edilexiin kirjoittamassa artikkelissaan, että hankintayksikön tulisi huomioida tietosuoja-asetuksen vaatimukset kaikissa hankinnan vaiheissa. Lisäksi esimerkiksi hankittavan uuden tietojärjestelmän on oltava tietosuoja-asetuksen mukainen, eli sen pitää tarjota muun muassa sisäänrakennettua ja oletusarvoista tietosuojaa.

Outin kirjoituksen uutinen on huomio siitä, että tietosuoja-asetuksen vaatimukset voivat tarkoittaa myös olemassa olevien sopimusten muutoksia ja että tuollaiset muutokset voivat olla olennaisia muutoksia. Mikäli tietosuoja-asetuksen vaatimuksia ei ole huomioitu alkuperäisessä sopimuksessa, kysymyksessä voi olla sellainen tekijä joka olisi vaikuttanut tarjouskilpailuun. Jos hankintayksikkö muuttaa sopimusta toimittajan kanssa kilpailuttamatta sitä, kyseessä voi olla laiton suorahankinta, joka pahimmassa tapauksessa johtaa muutossopimuksen tehottomuuteen.

Olennaiset muutokset hankintalain mukaan

Hankintalain 136 §:n mukaan “Hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa tai kansalliset kynnysarvot ylittävissä liitteen E mukaisissa palveluhankinnoissa taikka käyttöoikeussopimuksissa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman tämän lain mukaista uutta hankintamenettelyä.”

Kyseisen lainkohdan mukaan olennaisena pidetään sopimusmuutosta, jos

  1. muutoksella otetaan käyttöön ehtoja, jotka, jos ne olisivat alun perin kuuluneet hankintamenettelyyn, olisivat mahdollistaneet muiden kuin alun perin valittujen ehdokkaiden osallistumisen menettelyyn tai muun kuin alun perin hyväksytyn tarjouksen hyväksymisen tai jotka olisivat tuoneet hankintamenettelyyn lisää osallistujia;
  2. sopimuksesta tai puitejärjestelystä tulee muutoksen jälkeen taloudellisesti edullisempi sopimuskumppanille sellaisella tavalla, jota alkuperäisessä hankintasopimuksessa tai puitejärjestelyssä ei ollut määritetty;
  3. muutos laajentaa sopimuksen tai puitejärjestelyn soveltamisalaa huomattavasti;
  4. sopimuskumppani, jonka kanssa hankintayksikkö on alun perin tehnyt sopimuksen, korvataan uudella sopimuskumppanilla.

Yllä oleva lista on ainoastaan esimerkkilista ja olennaisena muutoksena voidaan pitää käytännössä mitä tahansa merkittävää sopimuutosta. On hyvä huomata, että taloudellisesti edullisempi sopimuskumppanille ei siis tarkoita pelkästään sitä että jokin tulee hankintayksikölle halvemmaksi vaan esimerkiksi sitä että toimittaja saa laskuttaa jostain enemmän kuin aiemmin. Eli jos esimerkiksi palvelua laajennetaan vaikkapa täyttämään tietosuoja-asetuksen vaatimukset, kysymys voi olla olennaisesta sopimusmuutoksesta.

Kyseisessä lainkohdassa on myös mainittu muutamia tilanteita, joissa hankintasopimusta tai puitejärjestelyä saa muuttaa. Sopimusmuutokset on sallittu, jos:

  1. se perustuu hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin ja hankinta-asiakirjoissa mainittuihin sopimusehtoihin tai niiden muuttamista koskeviin ehtoihin, niiden rahallisesta arvosta riippumatta;
  2. alkuperäisen sopimuskumppanin on tarpeen suorittaa lisätöitä tai -palveluja taikka ylimääräisiä tavarantoimituksia, jotka eivät sisältyneet alkuperäiseen sopimukseen, ja jos sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole mahdollista taloudellisista tai teknisistä syistä ja aiheuttaisi merkittävää haittaa tai kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä hankintayksikölle;
  3. muutoksen tarve johtuu olosuhteista, joita huolellinen hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida eikä muutos vaikuta hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen;
  4. alkuperäinen sopimuskumppani korvataan uudella sopimuskumppanilla 1 kohdan mukaisella yksiselitteisellä sopimuksen muuttamista koskevalla ehdolla tai alkuperäisen sopimuskumppanin asema siirtyy yhtiön rakennejärjestelyjen, yritysostojen, sulautumisten ja määräysvallan muutosten tai maksukyvyttömyyden seurauksena kokonaan tai osittain toiselle toimittajalle;
  5. kyse on sellaisesta vähäarvoisesta sopimusmuutoksesta, joka alittaa liitteessä E tarkoitettuja palveluja koskevissa hankinnoissa sekä käyttöoikeussopimuksissa kansalliset kynnysarvot tai muissa hankinnoissa EU-kynnysarvot eikä vaikuta sopimuksen yleiseen luonteeseen.

Yllämainittu toisen kohdan “lisätyön” arvo ei saa olla enemmän kuin 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta. Jos lisätöitä ja ennakoimattomia  muutoksia tehdään peräkkäin useampia, arvioidaan jokaista muutosta itsenäisenä eikä näillä muutoksilla saa kiertä lakia.

Vähäarvoinen sopimusmuutos tarkoittaa muutosta, jonka arvo on pienempi kuin 10 prosenttia alkuperäisen palvelu- tai tavarahankintasopimuksen tai palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen arvosta ja 15 prosenttia alkuperäisen rakennusurakkasopimuksen tai käyttöoikeusurakan arvosta. Jos vähäisiä muutoksia tehdään useampia peräkkäin, peräkkäisten muutosten kumulatiivisen nettoarvon perusteella.

Huomionarvoista tuossa poikkeuslistassa on se, että siinä ei nimenomaisesti mainita lainsäädännön vaatimia muutoksia. Sen sijaan mainitaan ns. “olosuhdemuutokset” , joita huolellinen hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida.

Tietosuoja-asetuksen vaatimat muutokset

No onko tietosuoja-asetuksen vaatimat muutokset sitten olennaisia? Se on tietenkin arviotava sopimuskohtaisesti. On selvää, että esimerkiksi kuljetussopimuksia tai yksinkertaisia bulkkitavarantoimitussopimuksia ei tarvitse suuresti muuttaa. Mutta muutoksia tarvitaan näihinkin.

Oma käsitykseni on, että esimerkiksi JIT 2015 -ehdot tai JYSE -ehdot eivät täytä GDPR:n toimitussopimukselle asettamia vaatimuksia koska niissä ei sovita esimerkiksi artiklan 28 edellyttämistä vaatimuksista toimittajille. Tämän vuoksi käytännössä kaikki olemassa olevat hankintasopimukset vaatinevat jonkin tason muutoksen toukokuuhun 2018 mennessä.

Esimerkiksi JIT 2015-ehdoissa todetaan että tuotteen tai palvelun on täytettävä sellaisen lainsäädännön vaatimukset, joka on voimassa sopimuksen tekohetkellä tai joka on silloin julkaistu ja säädetty tulemaan voimaan sopimuskauden aikana. JYSE 2014 tavarat ja palvelut ehdoissa todetaan että sen tulee täyttää Euroopan unionin suoraan velvoittavien säädösten, Suomen lakien ja asetusten sekä viranomaisten antamien määräysten vaatimukset.

Todennäköisesti jotkin pienet  muutokset täyttävät hankintalain vaatimukset eikä niitä voida pitää olennaisena sopimusmuutoksena. Pelkkien GDPR:n mukaisten sopimusehtojen lisääminen sopimukseen ei välttämättä vielä tee sopimusmuutoksesta olennaista. “Olennaisuuden” yksi määritelmä on se, että sopimusehdolla olisi voinut olla vaikutusta tarjouskilpailuun, jos se olisi ollut osa alkuperäistä tarjouskilpailua. Tunnettua on, että hankintayksikkö ei saa tehdä sopimuksiin muutoksia, jotka se olisi voinut ennakoida alun perin jo tarjouspyynnössä. Tunnettua on myös, että käytännön elämässä tällaisia vähäisiä muutoksia joudutaan muutenkin tekemään kilpailuttamatta.

Tietosuoja-asetus on hyväksytty 27.4.2016. Säännöstä oli valmisteltu pitkään, käytännössä jo vuodesta 2012. Hankintasäännöstö edellyttää hankintayksiköltä eräänlaista suunnitelmallisuutta. Siksi on vaikea uskoa, että tietosuoja-asetuksen voimaantulo olisi sellainen asia, jota hankintayksikkö ei olisi voinut huomioida jo ennen voimaantuloa tehdyissä sopimuksissa. Varsinkaan vuoden 2016 lopusta eteenpäin tehdyissä sopimuksissa.

Tietosuoja-asetuksen vaatimat muutokset esimerkiksi palvelun tai ostetun tavaran sisältöön ovat selkeästi olennainen sopimusmuutos. Jos esimerkiksi hankintayksikkö on hiljattain ostanut tietojärjestelmän, johon täytyy GDPR:n voimaantulon myötä tehdä runsaasti muutoksia, kysymys on selkeästi olennaisesta muutoksesta. Vaikka hankintalaissa sallitaan lisähankintojen tekeminen mahdollista taloudellisista tai teknisistä syistä ja mikäli tällainen aiheuttaisi merkittävää haittaa tai kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä, kysymys on poikkeuksesta jota on tulkittava kapeasti.

Mikä tahansa vähäinen tekninen yhteensopimattomuus ei oikeuttaisi hankintalain mukaiseen lisätilaukseen. Tarkemmin tästä aiheesta voit lukea täältä. Lisäksi jos vastaostettu järjestelmä ei vastaa pitkään tiedossa olleita lainsäädännöstä tulevia velvoitteita, yllä mainittu “ennakoimattomuusehto” ei täyty.

Ylläolevan perusteella on siis varsin todennäköistä että seuraavien kuukausien aikana tullaan näkemään merkittävä määrä suorahankintoja, jotka joko täyttävät tai eivät täytä hankintalain vaatimuksia. Toivottavaa on, että hankintayksiköt pyrkivät kilpailuttamaan ne hankinnat joihin perustetta ei oikeasti ole. Hyvä puoli uudessa hankintalaissahan on se, että kansallisia kynnysarvoja nostettiin, joka tarkoittaa sitä, että esimerkiksi alle 60.000 euron ohjelmistohankintaa ei tarvitsisi kilpailuttaa. Lisäksi mikäli tekniset edellytykset täytyvät, hankintayksiköllä on mahdollisuus laajasti teettää lisätöitä, mutta tätä mahdollisuutta on kuitekin tulkittava kapeasti.